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土地储备与融资运作的思考
发布日期:2016年9月25日  作者:信息中心

土地储备与融资运作的思考

漯河市土地储备中心  张国才  林静

 

摘要:2012年年底,《国土资源部 财政部 中国人民银行 中国银监会 关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发〔2012162号)和《财政部 国家发改委 中国人民银行中国银监会 关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》财预〔2012463号)先后下发,文件要求“土地储备机构实行名录管理”,文件同时要求“地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为,不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资;不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目;不得将储备土地作为资产注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”。当前,漯河市市本级备案的土地储备机构只有漯河市土地储备中心一家,原有承担土地储备职能的市城建投资公司及各区融资平台公司将不能再承担土地储备职能和进行土地储备融资,而随着一批省、市重点建设项目的陆续上马,漯河新区的建设,“两改”(旧城改造和城中村改造)项目的实施,如何保障用地需求?如何规范运作贷款资金?如何捋顺土地储备主体与具体实施单位之间的关系?面对新形势下土地储备与融资的一系列问题,漯河市土地储备中心积极开展调研工作,考察学习外地经验,清理储备土地家底,摸清各区土地融资真实需求,与多家金融机构沟通商谈,提出了新形势下土地储备与融资运作的意见与建议。

一、 土地储备运作模式

(一)外地市土地储备运作模式参考

年初,我中心组织到合肥、铜陵、佛山、珠海市土地储备中心学习,各地土地储备运作模式及其工作经验如下: 

合肥市运作模式:统一收储

合肥市土地储备中心按照市政府“大合肥、大储备”的工作理念,对全市建设用地实行统一收储、统一管理、统一供应。2012年全市收储土地9600亩,全市土地出让收入307亿元,仅储备土地出让收入就达255亿元,占全市土地出让收入的83%,市区经营性用地全部垄断,其余17%出让收入为市级工业项目用地和三县土地出让收入。在资金运作方面,2010年以前合肥市所有土地收储资金都来源于财政拨款,2010年以来,土地收储资金主渠道仍是财政拨款,同时土地储备融资贷款渠道不断拓展,与国开行、四大国有银行和各大商业银行均有合作。2012年合肥市财政拨付土地储备资金70亿,融资贷款60亿,土地储备融资贷款资金已占全年储备资金投入的46%,且融资资金全部用于土地储备项目。在与各区合作方面,市土地储备中心委托区政府实施征收(收购)土地拆迁补偿,储备中心根据工作进度分期拨付资金,征地拆迁补偿完毕后,区政府将净地交由储备中心,根据市场需求,由储备中心统一安排土地供应。

铜陵市运作模式:统一收储。

铜陵市土地储备中心成立于2000年,是全省第一家土地储备机构,对全市建设用地实行统一收储、统一开发、统一供应。铜陵市国土资源局下属有集体土地征迁中心,新增建设用地同时实行统一征收。铜陵市土地储备工作开展时间长,储备地块多,土地供应前的管护和临时使用权交给各区政府,土地供应前3个月,区政府将净地交储备中心,由土地储备中心统一申请土地出让。土地出让后,土地出让收入,市、区两级财政按比例分成(2837)。在土地储备资金运作方面,储备中心与各商业银行均有合作,信誉很好,2012年底前累计贷款70多亿,偿还60多亿,还有10个亿的债务未到期。今年,按照市政府的安排,准备融资20个亿。

佛山市运作模式:分散收储

佛山作为广东省机构改革的试点城市,市政府赋予区政府与县政府同等管理土地的职能,可以独立出让,发证。各区分别成立有国土局和储备中心,隶属区政府,各区独立进行本区项目的土地储备及融资,市储备中心主要承担市政府安排项目的土地收储工作。

由于不是统一收储,工作中存在一些问题,主要表现在两个方面:第一,业务量少。因体制原因,各区拥有土地收储、出让及发证等职能,市局主导业务少,储备中心的收储业务也相应较少。第二,收储难度大。由于市和区都可以组织土地出让,土地收益取决于出让主体,因此容易在土地收储方面发生竞争或讨价还价,以致于市储备中心大量的精力都用于与区政府的沟通协调方面,使土地收储工作业务受到极大困扰。

珠海市运作模式:统一收储。

全市建设用地国有化,并且都统一纳入到储备中心的储备范围,目前有18平方公里的储备土地。“国企”(政府融资平台公司)参与土地储备前期开发,储备中心与国企签订储备土地一级开发委托协议,由国企整理开发,土地出让后,市政府分配给国企一定比例的土地收益。

(二)漯河市土地储备现行运作模式

漯河市土地储备现行运作模式:分散收储。

市政府赋予各区政府及市城投公司土地储备职能和土地开发职能,自行组织征收、储备与融资。土地储备中心仅承担市财政全额投资的市重点项目,涉及民生的保障性和基础设施性项目,土地储备中心代表市政府宏观调控土地市场的职能没有正常发挥。在储备资金的筹措方面,主要靠财政拨款,土地储备融资只起辅助作用,银行贷款累计1亿元,发行土地储备信托债券2.5亿元。

我市现行运作模式下的工作特点:

首先,收购储备土地规模小。在新增建设用地方面,自2006年以来,市土地储备中心收储土地只占市本级新增建设用地面积的9.8%;近三年,中心收储存量和新增土地供应面积仅占市本级土地供应总面积的11 %。由于土地储备规模小,可控土地少,调控土地市场的作用显现不出来。

其次,土地收储业务单一。按照市政府的安排,我中心主要负责市政府投资建设的学校、医院、污水处理厂、道路、保障房等公益性项目用地的收储,并且多是即收即供,财政拨付资金,很少开展融资、开发等延伸业务。

第三,缺乏对本地土地储备长远规划。土地收储业务随着政府建设项目的安排而开展,政府在哪里安排建设项目就对哪里的土地实施收储,政府何时用地就何时启动收储程序,缺乏对土地储备和供应的长远规划和开展土地储备与融资的积极主动性,土地融资和土地开发业务大多是由政府的各融资平台公司承担完成。

结论:通过上述4地市土地储备运作的经验学习及我市土地储备运作模式存在问题分析,我们认为:土地储备制度经过多年的实践与发展,其政策体系逐步建立和完善,在调控和规范土地市场,促进土地节约集约利用,提高建设用地保障能力等方面,土地储备所起的作用及所产生的影响日趋广泛。国土资发〔2012162号文和财预〔2012463号文出台后,土地储备机构实行名录管理,不在名录的机构今后将不能再用储备土地融资贷款,而且不得将贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。新的政策要求各地的土地储备与融资运作机制要更加规范更加完善,整顿其他机构和融资平台对土地储备业务及融资的不合规行为势必成为各级政府和金融机构的职责所在。要加强政府对土地储备的宏观调控,土地收储必须遵循“五统一”原则,即:“统一规划、统一储备、统一开发、统一供应、统一管理“,真正实现“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”,实现政府对国有建设用地的统一管理。

二、土地储备融资风险与分析

从合肥等4地市土地储备融资工作来看,土地融资主要风险:一是融资贷款压力较大。在国家土地储备融资贷款政策越来越严的情况下,单凭储备中心一家融资难以满足政府城市建设资金需求;二是融资不规范。储备中心作为市政府的融资工具,有时做虚假项目向银行贷款,有时为国企融资做土地抵押担保(与银行签订抵押合同,国企与银行签订借款合同)等;三是贷款资金使用不合规。大部分贷款资金用于土地储备项目以外的其他城市建设项目,不符合162号文的规定;四是还款压力大。土地储备规模与市场需求不一致,土地开发周期长,储备土地供应不及时,给贷款还本付息带来很大压力

分析土地储备融资风险,主要原因有以下几个方面:

(一)融资方式单一,受金融政策影响大

金融机构贷款是目前土地储备机构融资的主要方式,金融机构贷款政策变化直接影响土地储备融资。2010年下半年以来,央行数次提高准备金率,大幅收紧银根,金融机构严控土地储备机构和地方融资平台贷款规模,商业银行暂停土地储备类新增贷款,并压缩20%原有贷款规模。国土资发〔2012162号和财预〔2012463号文件下发后,要求土地储备机构储备贷款实行规模控制,由省财政部门发放融资规模控制卡用于控制年度贷款规模。在金融机构不断变化的贷款政策下,若出现房地产市场和土地市场危机,伴随而来的将是储备机构的资金危机,尤其是自有资金不足、贷款规模大、政府实力弱的机构将出现资金链危机。

(二)融资规模过大,造成还款压力大

除解决正常土地储备资金之外,为解决地方经济发展和城市建设资金的困难,一些地方政府借助土地储备机构这个平台,以储备土地作为抵押,不顾融资高额利息支出和财政还债能力,超计划、超规模向金融机构举借贷款,造成了大量的增量负债,形成了地方财政风险的累积和膨胀。

(三)项目开发周期长,资金回笼慢

土地储备工作从运作机制上看环节较少,只有收储、开发、出让三个环节,但在实际操作中,实施土地收储项目是一项专业性较强、运作时间较长的系统工程,涉及了旧城改造、城中村改造、大中小型企业及破产企业收购、国有土地上房屋征收等等,被征收单位及个人对补偿的心理预期逐日上涨,“钉子户”与储备机构打持久战成为常态,有的项目可能因此成为“半拉子”工程或时时不能供地。土地储备项目运作短则二年,长则四至五年,有的甚至长达七至八年,常年背负着高额的贷款利息,使土地储备机构负债率不断加大,土地收储成本不断增加,土地一直不能供应也致使金融机构贷款无法正常偿还。

(四)风险意识淡薄,资金使用难以专款专用

很多土地收储项目实施起来相当复杂,收储过程中疑难问题的解决与土地开发建设已经不断增加了收储成本,收储后要求净地出让,许多重大收储项目如旧城改造、城中村改造及区片开发项目的出地率只占收储土地面积的60%--70%,再加上高额的银行贷款利息及扣除各项财政部门计提费用,土地收益空间已经很小。有些地方政府认为近年来地价不断上涨,土地出让总体收益不错,在不科学评估的情况下,不考虑土地储备成本及贷款的使用效益问题,依靠行政手段将许多收储项目用于公益性或城市建设方面甚至于重复性建设,储备资金不能封闭管理,不能专款专用,有的地方用到土地储备项目上的贷款资金仅占土地融资资金的10%—20% ,“移位”使用现象严重。

结论:通过融资风险分析,我们认为土地储备融资应该做好以下几个方面工作:一是要合理制定土地储备计划,依据土地储备计划合理核定土地储备融资规模,把融资规模控制在当地政府财力范围之内;二是在选择金融机构时,首选政策性银行进行合作,政策性银行利率相对较低,资金管理规范,比如在放款时间上不是一次性放到位,而是根据项目进度,分期放款,降低利息成本,另外在资金使用上,监督更严格;三是要建立一套资金使用与审核机制,比如土地开发项目成本如何进行核算、开发资金拨付进度如何掌握、融资资金支付范围如何确定、贷款利息和本金如何按期偿还等等问题,需要建立土地储备机构与财政、审计、监察、金融等部门的共同责任机制,共同防范融资风险,确保当地政府财政安全。

三、新形势下我市土地储备与融资急需解决的问题

(一)领导机构问题

我市市政府分管土地的副市长只负责土地收储与土地供应,不管资金问题,土地收储资金与土地出让收入分配由分管财政的常务副市长分管。此外,土地储备工作还涉及到发改、财政、金融、规划等多个部门或机构,许多土地储备工作中的问题需要一个专门的联合决策机构来研究解决。我市2002年就成立有土地储备管理委员会,但是原有机构成员少,职能不清,形同虚设,急需调整。

(二)现有土地储备规模问题

我市由于多头收储,我中心实施的项目大多是急需落地的项目,所以收储完立即供地,库存储备土地规模非常小,可用于融资抵押的储备土地有限,远远不能满足融资需要。我中心要开展土地融资工作,必须解决抵押物问题。经过摸底调查,我市现有登记在市城投公司名下的储备土地和各区征而未供的土地可以纳入土地储备范围。按照国家有关规定,市政府应明确将这些土地全部登记在我中心名下,建立统一的土地储备库,这样下一步我中心才能够有选择地选取可抵押地块用来融资贷款。已抵押地块如需上市挂牌出让,提前3-6个月从土地储备库中选择其他地块在银行进行调换,土地出让收入优先用来偿还贷款本息。也就是说,只有土地储备规模达到一定程度,才能做到抵押——融资——还款的良性循环。

(三)土地储备资本金问题

按照规定,土地储备项目融资贷款要求有20%30%的项目资本金,这部分资金属于市级项目由市级财政解决,其他项目分别由各区和市城投公司解决。

市财政按照规定提取有国有土地收益基金,市政府应明确将这部分资金拨入我中心账户,专门用于土地收储。

(四)土地前期开发与项目资金管理问题

按照国家有关规定,土地前期开发应由纳入名录的土地储备机构进行,但是我中心现有力量根本承担不了各区所有的土地前期开发工作。各区政府、各管委会、市城建投公司能够承担各自辖区内的土地开发整理工作,但是又不具备开发主体资格。另外,金融机构对融资项目资金的拨付监管要求非常严格,贷款资金只对贷款主体单位,银行放款后,土地前期开发各个基础设施项目资金的支付必须从我单位归集账户直接拨付到设计、施工、监理等单位,不能将贷款直接拨付给各区或市城投使用。结合现状,需实施联合工作机制,既能解决开发主体问题,又便于项目的正常实施。市政府应发文明确凡土地储备融资项目涉及道路、水、电等土地前期开发的,由市土地储备中心与各区政府、各区管委会、市城市建设投资有限公司或市代建中心签订《土地前期开发整理委托协议》,由他们作为项目业主具体实施土地前期开发,负责项目设计、施工、监理等单位的招标,对建设工程的施工计划进度、质量、安全等进行监督检查,项目完工后的验收、预决算等工作。项目资金的使用由各土地开发整理单位提交储委会研究决定,由我中心负责分期拨付到位。

    四、土地储备与融资工作意见与建议

国土资发〔2012162号和财预〔2012463号文件下发后,要求土地储备机构实行名录管理,土地储备贷款实行规模控制而且不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目,储备土地不得用于城市建设融资抵押和担保。新的政策要求对各地土地储备融资运作都产生了不同程度的影响,各地都在探讨今后土地储备与融资运作的新路子,土地储备机构在今后工作中如何发挥积极作用已成为未来的使命和重任。针对土地储备与融资的现状,通过调研,我们就下一步工作提出了具体的意见,代政府起草了关于加强土地储备与融资管理的通知》,主要内容如下:  

(一)    总体思路

加强政府对土地储备的宏观调控,实行 “多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”,市区范围内,除划拨供应土地外,须经出让方式获得土地使用权的土地市政府实施统一规划、统一储备、统一出让、统一管理。通过整合各行政区、经济技术开发区、西城区、市城投公司储备土地资源,扩充市土地储备中心土地储备规模,建立市区土地储备库,搭建统一的土地储备融资平台,创新储备土地开发整理市、区联动新机制和土地融资新模式。

(二)    调整土地储备委员会

调整后,由常务副市长任土地储备管理委员会主任,分管土地工作副市长任副主任,市财政局等13个有关部门和单位负责人任成员。

市土地储备管理委员会(以下简称储委会)主要研究决策年度土地储备计划、年度土地储备融资规模、土地储备项目实施方案、土地储备项目融资方案、土地储备资金使用等重大事项。

(三)建立“统一收储、联合开发”工作机制

市土地储备中心是市区土地储备主体单位和土地融资主体单位。市区内属于土地储备范围的国有存量土地和新增建设用地,由市土地储备中心代表市政府开展土地收购、储备、开发利用、出让前期准备工作及土地融资等工作。

收储土地报批、拆迁补偿及收储土地涉及路、水、电、绿化、土地平整等基础设施建设的,由各区政府、各区管委会、市城市建设投资公司作为土地前期开发整理实施单位,市土地储备中心与其签订《土地前期开发整理委托协议》,由土地前期开发整理单位负责通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理单位进行实施。各区政府、各区管委会、市城市建设投资公司完成征收、拆迁、补偿和土地开发整理后的土地,由市土地储备中心实行统一“净地”收储,统一办理储备土地登记。

(四)依据土地储备计划严格控制融资规模

市区范围内应当由政府储备的土地统一纳入年度土地储备计划。各区政府于每年第三季度末上报下一年度土地储备项目计划,市政府结合近三年建设用地报批情况、土地供应情况、“两改”和“退二进三”项目实施情况,统一研究确定市本级土地储备计划。列入土地储备计划的项目,优先列入下一年度土地利用计划和土地供应计划。

根据土地储备计划,结合市级财力,严格核定土地储备融资规模。市土地储备中心按照省财政厅核发的年度融资规模控制卡有计划地融资,年度总融资额度不得超出年度融资规模。

(五)多渠道筹集土地储备资金

土地储备资金不能全部依靠银行贷款,要多渠道筹集资金。一是市财政局要把计提的国有土地收益基金及时拨付土地储备中心,专项用于土地储备;二是市财政局要从已供应储备土地产生的土地出让收入中及时安排征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等;三是各区政府、各区管委会、市城市建设投资公司自筹资金,要保证土地储备融资项目的资本金到位;四是市土地储备中心按照国家有关规定举借银行贷款及其他金融机构贷款。

(六)严格土地储备融资资金管理,保证按期偿还贷款

需融资的储备土地开发整理项目,开发整理项目资本金及融资资金均转入市土地储备中心专项归集账户统一管理,分期拨付,工程完成验收后,由市财政局审核工程建设成本,予以结算。

土地储备融资资金严格按项目进行封闭管理,专款专用,不得挪作他用,不得用于城市建设及其他与土地储备业务无关的项目。纳入储备的土地,市土地储备中心不得为其他机构融资担保。地储备资金使用由市储委会负责监督管理,具体工作由监察、审计、政府金融办等部门实施。

土地储备融资贷款纳入政府部门预算,土地储备贷款利息由市财政局按季度拨付市土地储备中心,市土地储备中心逐月按时偿还,贷款项目区内土地出让收入优先偿还贷款本金,如土地未能按计划出让影响贷款本金偿还时,财政部门安排其他土地出让收入先行偿还,确保贷款不逾期、不欠息。

(七)按照“谁投资、谁受益”的原则,明确储备土地收入分成比例

各区政府、各区管委会、市城市建设投资公司全额投资征收拆迁整理的土地储备项目,由市土地储备中心与其签订《土地收储协议书》,纳入土地储备库。市政府按照土地供应计划供应土地后,土地出让收入分成比例不变,按现行政策执行。

由市土地储备中心作为融资主体,各区政府、各区管委会、市城市建设投资公司负责筹集融资项目资本金(占土地储备项目总资金的20%-30%)的土地储备项目,土地出让收入全部上缴市级财政国库后,扣除土地收储成本(包括报批、征收、土地平整开发、融资成本)、上缴省级土地出让收入、农业土地开发资金、国有土地收益基金等费用后的土地净收益,市区分配比例拟按554:6进行分配。

总结:规范地方政府融资行为是大势所趋,土地储备机构必将成为地方政府融资的主力军,漯河市土地储备中心考察学习外地成熟经验,结合自身实际情况,就下一步土地储备与融资工作提出了合理化的意见和建议,如能顺利实施,将为地方经济建设做出新的贡献。

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